关于《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程总承包、施工招标评标暂行办法及信用评估管理暂行办法
为进一步规范全省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动,我处组织起草了《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标评标办法》《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标评标办法》《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程项目施工及监理信用评估办法》,现将有关情况说明如下:
为规范、引导我省工程招标活动,我厅于2021年印发了《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标评标暂行办法》(湘建监督〔2021〕36号)、《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标评标办法》(湘建监督〔2021〕107号),以及配套的《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程项目施工及监理招标投标信用评估管理暂行办法》(湘建监督〔2021〕26号)等文件。文件基本实现了大中小企业分层次竞争、现场和市场有效联动、充足表现招标人自主权的目标,对规范全省工程招标投标活动、促进行业健康有序发展起到了非消极作用。鉴于原工程总承包评标办法、信用评估管理办法已过有效期,同时在三个文件使用的过程中也出现了一些新情况,结合调研过程中收到的来自市场主体反馈的意见,我厅适时启动了文件的修订工作。
(1)国家相关法律和法规政策:根据《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例、《关于同意上海等7省市开展总承包试点工作的函》(建办市函〔2016〕415号)、《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》(建市规〔2019〕12号)、《建筑市场信用管理暂行办法》(建市〔2017〕241号)、《国家发展改革委办公厅关于规范招标投标领域信用评估应用的通知》(发改办财金〔2023〕860号)、《建筑施工安全生产标准化考评暂行办法》(建质〔2014〕111号)。
(2)湖南省相关法律和法规政策:《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理办法》(湘政办发〔2019〕31号)。
文件修订工作于去年3月份开始启动,为完成文件编制,我们开展了一系列工作。
一是组织专题研究。成立课题组,通过课题研究的方式评估现行信用评估办法及评标办法的执行情况,分析问题,研究对策,提出修订的初步思路。
二是进行实地调研。2023年3月,厅正式发文在全省组织招投标体系文件、现场安全质量评价情况的调研,要求各市州住建局针对调研内容提前组织相关公司进行研讨,收集调研内容有关问题和解决思路。各市州住建局初步完成调研意见整理后,省住建厅建设监督处分别在长沙、常德、衡阳分片区组织调研,调研范围涵盖全省14个市州及湘江新区,全省数十家有代表性的建筑设计企业、施工公司、监理企业、代理机构公司参与了座谈讨论。
三是公开征求意见。2023年5月19日,厅正式发文,就三个办法公开征求意见,累计收到近300份合计千余条意见建议,并充分吸纳。
文件起草以来,累计组织15次座谈调研,听取市场主体意见,组织16次座谈讨论,听取课题组和行业专家意见。参会人员涵盖大、中、小企业代表,以及建筑设计企业、实施工程单位、监理单位、招标代理机构、行业专家和行政监管部门代表等。
9月份,按照厅主要领导意见,再次组织赴株洲市、长沙市开展调研,进一步探索株洲市最低价评标办法、工程总承包评标办法及质量安全考评等方面的现状和问题,提出解决办法。
11月中旬,经向厅主要领导汇报后,基本确定了修订原则,最重要的包含以下内容:一是进一步明确工程总承包适合使用的范围、启动条件方面的要求;二是在技术方案评审中全面评价总承包单位的管理能力;三是将企业现场考评综合优良率纳入评审,取代现场考评直接得分;四是对经评审的最低价评标办法中的报价计算方式来进行了调整,防止低于成本竞争。
此外,根据国务院办公厅督察组对我省督查的意见及住建部11月28日在我省召开的“全国建筑市场信用管理工作会议”精神,为推动建设全国统一大市场,各地不得将本行政区域评比考核作为信用评估加分事项。为此,此次修订取消了关于共享备忘录的要求,对外省优良信息如省级奖项、年度考评优良企业、标准化工地等予以认可。
《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标评标办法》《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标评标办法》《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程项目施工及监理信用评估办法》于2024年2月22日通过第五次党组会审议。
两个评标办法正文涉及依据、适合使用的范围、工程总承包定义、发包方式、总承包资格、招标条件、联合体、风险分担、合同、最高投标限价、评标原则、评标办法、评委组成、中标候选人的确定等招标评标基本规则。
总承包评标办法的附件1及其附表,对综合评估法的评审程序与办法来进行了详细说明。同时,对技术方案、企业资信及履约能力及投标报价的评审因素、评审标准予以细化和量化。附件2为《工程总承包标准招标文件》,是工程总承包项目招标文件的示范文本,对项目开标、评标的具体流程及相关事宜作出了详细的说明及要求。
施工评标办法的附件1及其附表,对综合评估法的评审程序与办法来进行了详细说明。同时,对施工组织设计、企业资信及履约能力及投标报价的评审因素、评审标准予以细化和量化。附件2为《工程项目施工标准招标文件》,是工程项目施工项目招标文件的示范模版,对项目开标、评标的具体流程及相关事宜作出了详细的说明及要求。
信用评估管理办法的附件1,对施工及监理招标投标信用评价标准做了详细说明。信用评估由基础分值、优良信息和不良信息组成。优良信息包括税务部门纳税信用等级、省级建筑施工安全生产标准化年度考评优良企业/合格企业,采用加分制计取;不良信息包括刑事处罚、行政处罚、不良行为记录、省级建筑施工安全生产标准化年度考评不合格企业、省级建筑施工安全生产标准化季度项目考评不合格项目、省公管办或省住建厅发布的招投标失信黑名单、市级以上住房城乡建设部门发布的招标投标活动不合格评价、失信被执行人等方面,采用扣分制计取。
一是进一步明确工程总承包适合使用的范围、启动条件、前期资料等方面的要求,加强建筑设计企业对项目的管控,防止超概;二是在技术方案评审中全面评价总承包单位的管理能力,促进设计-施工深层次地融合,充分的发挥工程总承包模式在进度、成本、质量、安全控制的方面的优势。
原评标办法中现场质量安全管理评价体现在信用评估中双优良企业,以及质量安全考评分值和考评优良工地数量直接用于资信计算,三者之和共占资信及履约能力评审36.5分(工程总承包)、43分(施工)。文件执行过程中多次收到反映质安考评受到人的因素影响较大,无法全面反映企业真实现场管理上的水准,甚至存在廉政风险。本次修订采用综合优良率的形式进行评分,该指标从考评优良率、企业经营规模、优良率变化三个方面做综合考量,能更加全面地评估建筑企业的现场管理能力。
修订后,现场考评在资信中累计占11分(工程总承包)、15分(施工)。主要是原办法质量管理年度优良企业(信用评估15分)及现场考评直接得分(25-30分)占比较高(工程总承包28.75、施工34.5),取消之后现场考评的净分值减少,但分差变化不大,年度优良企业、省级标准化工地及综合优良率等对排名的影响基本保持。
在省内无在建项目的省外企业,其综合优良率建议以企业注册地省级行政部门现场考评优良率或者末位合格投标人的分值计取。
一是调研发现多数采用综合评估法招标的项目中标价格下浮较低,一般都在5%以内。为了充分的发挥政府投资作用,提高政府投资效益,逐步扩大投标报价的有效竞争,我们将报价评审环节中基准价计算的α、β抽取范围逐步扩大。经测算,调整后的计算方式能有效将中标价格下浮率降低至8-10%;
二是调研时普遍反映采用经评审的最低投标价法招标的项目中标价格下浮率高,下浮超过40%的情况时有发生。而采用经评审的最低投标价法招标的项目往往都是招标控制价在2000万元以下的小项目,该类项目因控制价不高,过高的下浮率在节约资金方面作用有限,反而在工程质量安全方面隐患大,最低价特别是恶性竞争后的最低价,其质量安全恐很难保证。为确保工程质量安全,避免无底线的报价下浮现象愈演愈烈,本次修订将经评审的最低投标价与最低价挂钩和最高投标限价进行关联,调整了计算方式,某些特定的程度上能遏制投标单位的不理性报价。基准价计算与最低价挂钩、最高投标限价挂钩后,加上β值不确定性的影响,经模拟计算,可以将下浮率控制在20%左右。
原评标办法规定招标人在选取奖项参加评审时,须按照“省奖国奖数量保持一致”的规定进行设置,国奖数量较少但影响大,省奖在评审中竞争力较小。为避免这一现象的发生,本次修订取消了“省奖国奖数量保持一致”的规定,将奖项设置权力归还给业主,同时规定1亿元以下项目不设国奖。这样既让获得国奖的企业在大项目上有优势,也让获得省奖的企业在1亿元以下项目有竞争力。
同时,通过调研发现,工程总承包中设计单位形成寡头现象、地方甲级设计院中标困难的问题较为突出。同时,部分市州监管部门反映,在项目检查过程中,大型国企、央企的工程总承包负责人往往无法在项目现场履约。为避免这一情况的出现,本次修订针对设计单位的奖项评审一是将国家级奖项从1.5分调整至1.2分,某些特定的程度上削弱国家级奖项对工程承包项目评审结果的影响,让更多的设计单位能够参与进来;二是将20000万元以上的总承包项目设计奖项评审数量1-2个调整为0-2个,避免拥有国家级奖项的少数设计院对该区间总承包项目的垄断现象。
此外,根据中央及国务院关于建设全国统一大市场的要求,在此次文件修订过程中,取消了共享备忘录,对外省施工、设计奖项采取有条件直接认定的方式。即省外由省级建设行政主任部门或省级建筑业协会评定的综合工程质量奖项,在当地省级建设行政主任部门发布的评标办法中加分的,分别按芙蓉奖、省级优质工程奖对应加分,省级标准化工地直接加分。
根据国家发改委12月12日《招标投标领域公平竞争审查规则(征求意见稿)》精神,规定负债率、净资产等不能作为评审标准,不得指定评标办法等,取消工程总承包评标办法的财务指标。
一是为了厘清评标流程,避免在响应性评审阶段因评标委员会失误,错将合格投标人否决,导致错判的投标人技术方案评审由暗标变为实质性明标,特将技术方案评审提前进行;
二是为了提升评标效率,将5000万元以下项目的技术方案评审调整为合格制评审,而5000-20000万元之间项目的技术方案是否采用合格制评审,由招标人根据项目真实的情况自行确定。
三是为了在招投标阶段能进一步体现投标单位的核心竞争力,重新优化了工程总承包评标办法中的技术方案评审标准,从优化方案、节省本金、控制进度、保证质量安全等方面细化评审标准,优化评审内容,实现设计施工深度融合。
一是为保持政策文件的一致性,将进入详细评审合格投标人数量调整为15家,与施工评标办法规定的数量保持一致;二是为简化招标评标流程,取消项目负责人答辩的环节。
一是考虑原来双优良企业在信用评估中占30分,分值过高,合并后仅保留安全生产考评优良企业,分值改为优良企业10分,合格企业8分。二是从现行办法近两年的使用情况去看,招标人并未真正行使对合同履行情况评价的权利,招标人合格、不合格评价流于形式,因此本次调整取消了该项因素;三是在优良信息中取消监管合格评价评分,仅采用监管不合格评价扣分的方式,在不良信息中扣除相应分值;四是逐步加强失信惩戒,将企业失信被执行人纳入不良信息进行扣分。
修订后,信用评价在工程总承包评标办法的资信中占30分,在施工资信中占40分。
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